سهم اوراق بدهی از منابع عمومی بودجه به نصف کاهش یافت

وزارت اقتصاد اعلام کردهمانطور که جامعه کارشناسی و متخصصین موضوعات مالی و پولی مستحضر هستند، در خصوص برخی از متغیر‌های اقتصادی از جمله نقدینگی، اوراق مالی و … که اصطلاحا با عنوان «متغیر‌های اسمی» از آنها یاد می‌شود، ذکر عدد مطلق آنها در طول سالیان متمادی صحیح نیست و برای مقایسه این قبیل متغیر‌ها باید از نسبت‌هایی استفاده شود که میزان عددی آنها را تعدیل و یا واقعی‌سازی (Real) کند چراکه عامل تورم بر تغییر ارزش ریالی متغیر‌های مذکور موثر است.  

برای فهم ساده‌تر مسئله باید گفت که به عنوان مثال همانطور که یک میلیون تومان در سال ۱۳۹۹ با یک میلیون تومان سال ۱۴۰۳ دارای ارزش یکسانی نیست، برای مقایسه و سنجش متغیر‌های اسمی دیگر نیز در طول زمان از نسبت‌های تعدیل کننده استفاده می‌شود؛ مهم‌ترین این نسبت‌ها، تعدیل متغیر اسمی با «تولید ناخالص داخلی»، «منابع عمومی بودجه»، «شاخص‌های قیمتی» و… است.

در این گزارش به منظور تشریح وضعیت بازار اوراق مالی در دولت سیزدهم، ابتدا به مقایسه میزان «واقعی» اوراق مالی منتشر شده در دولت سیزدهم و دولت دوازدهم خواهیم پرداخت و سپس با ارائه نمای کلی از بازپرداخت دیون گذشته توضیحاتی را در مورد اشتباهاتی که در محتوای رسانه‌ای منتشر شده در روز گذشته وجود داشت، ارائه خواهیم کرد.

استفاده منظم و ورود اوراق مالی به تامین مالی بودجه از سال ۱۳۹۴ موجب شد رفته رفته میزان انتشار اوراق بدهی و نسبت آن به GDP در دولت یازدهم و دوازدهم افزایش پیدا کند. این نسبت در سال‌های ۱۳۹۷ تا پایان ۱۳۹۹ بطور فزاینده‌ای زیاد شد به نحوی که در سال ۱۳۹۹ دولت دوازدهم با انتشار ۲۰۲ هزار میلیارد تومان اوراق مالی، معادل ۵ درصد تولید ناخالص داخلی را (به قیمت جاری) از این بازار تامین مالی کرد.

اما از سال ۱۴۰۰ با روی کار آمدن دولت سیزدهم و افزایش سهم سایر منابع از بودجه عمومی، نسبت انتشار اوراق مالی به GDP با وجود رشد اقتصادی، روند کاهنده‌ای را آغاز کرد. این نسبت در سال‌های ۱۴۰۰، ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ مرتبا با ثبت اعداد ۲.۸ درصد، ۲.۱ درصد و ۲.۵ درصد روند کاهشی به خود گرفت.

علاوه براین شاخص دیگری که می‌تواند انتشار واقعی اوراق بدهی را در طول سالیان متمادی مقایسه کند، تعدیل «میزان اسمی اوراق» با استفاده از «شاخص قیمت مصرف کننده- CPI» است.

 با توجه به شاخص قیمت مصرف کننده ارائه شده توسط مرکز آمار با سال پایه ۱۴۰۰، میزان تعدیل شده اوراق مالی منتشر شده در سال ۱۳۹۹ معادل ۲۸۴۰ و میزان تعدیل شده اوراق منتشر شده در سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ به ترتیب معادل ۱۴۹۸ و ۱۵۲۶ بوده است در واقع در سال ۱۳۹۹ مطابق شاخص تعدیل شده تقریبا ۲ برابر سال ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ فروش اوراق مالی انجام شده است.

در نهایت برای تکمیل موضوع می‌توان میزان اوراق منتشر شده در هر سال را نسبت به «منابع بودجه عمومی» ارزیابی و مقایسه کرد. در واقع این نسبت نشان می‌دهد که چه میزان از منابع بودجه عمومی توسط فروش اوراق تامین شده است.  

نگاهی به عملکرد بودجه سنواتی نشان می‌دهد که تامین مالی بودجه عمومی توسط اوراق مالی (عملکرد بودجه) از ۱۶ درصد سال ۱۳۹۵ در یک فرایند فزاینده به ۳۲ درصد در سال ۱۳۹۹ افزایش پیدا کرد، اما با روی کار آمدن دولت سیزدهم این روند کاهشی شد؛ به طوری که در سال ۱۴۰۲ نسبت مذکور صرفا ۱۵ درصد بودجه عمومی کشور بوده است.

به عنوان جمع بندی این بخش باید تاکید کرد که «میزان واقعی شده اوراق مالی» منتشره در دولت سیزدهم نسبت به روند اتخاذ شده در دولت‌های یازدهم و دوازدهم، علی الخصوص سال‌های پایانی دهه ۹۰ روندی کاهنده و پایدار بوده است.

در کنار بررسی ارزش واقعی انتشار اوراق باید به این نکته نیز اشاره کرد که کل اوراق مالی منتشر شده در دولت‌های یازدهم و دوازدهم (به خصوص از سال ۱۳۹۵ تا ۱۳۹۹) معادل ۵۳۰ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان بوده است. در دولت سیزدهم نیز معادل ۷۳۴ هزار و ۳۱۸ میلیارد تومان اوراق مالی جدید (از ۲۰ مرداد ۱۴۰۰ تا ۲۰ تیر ۱۴۰۳) منتشر شده است. گفتنی است از میزان اوراق مالی منتشر شده در دولت سیزدهم معادل ۳۶۲ هزار و ۷۱۲ میلیارد تومان (نیمی از کل اوراق مالی منتشر شده) صرف بازپرداخت اوراق سررسید شده دولت یازدهم و دوازدهم شده است.  

به همین جهت در یک نمای کلی‌تر دولت سیزدهم تلاش کرده انتشار اوراق مالی نقش گسترده‌ای در تامین مالی بودجه نداشته باشد هرچند باید ذکر کرد که عمده اوراق منتشر شده در دولت سیزدهم صرف تامین مالی هزینه‌های عمرانی از طریق اوراق تسویه خزانه شده است.

به عنوان مثال در سال ۱۴۰۲ از ۳۵۲ هزار میلیارد تومان اوراق مالی منتشره معادل ۱۳۲ هزار میلیارد تومان به صورت غیرنقدی (اسناد خزانه اسلامی) و ۲۲۰ هزار میلیارد تومان به صورت نقدی (اوراق مرابحه عام) منتشر گردیده است. واریزی به خزانه از محل ۳۵۲ هزار میلیارد تومان اوراق مذکور معادل ۳۰۸ هزار میلیارد تومان بوده است که ۱۶۲ هزار میلیارد تومان آن به صورت فروش نقدی اوراق بوده است. علاوه بر این در سال ۱۴۰۲ مجموعا ۲۲۴ هزار میلیارد تومان تسویه اوراق گذشته به عنوان اصل و سود اوراق انجام شده است؛ بنابراین خالص انتشار اوراق در سال ۱۴۰۲ (کسر بازپرداخت اصل اوراق مالی از اوراق مالی نقدی فروش رفته) در صورت در نظر گرفتن تنها تأمین مالی بودجه عمومی به میزان ۷ هزار میلیارد تومان منفی است. در واقع دولت بنا نداشته است از محل اوراق، قرض جدید قابل توجهی ایجاد نماید.

به عنوان جمع بندی باید ذکر کرد که مانده بدهی اوراق مالی دولت‌های یازدهم و دوازدهم که در دولت سیزدهم تسویه شده است معادل ۳۶۲ هزار و ۷۱۲ میلیارد تومان بوده است که این رقم معادل ۹.۱ درصد تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های جاری سال ۱۳۹۹ می‌شود، اما در مقابل میزان تعهدات ایجاد شده ناشی از فروش اوراق مالی در دولت سیزدهم برای سال‌های آتی با ارزش اسمی ۷۷۵ هزار و ۹۰۰ میلیارد تومان معادل ۵.۵ درصد تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های جاری سال ۱۴۰۲ است.

به این منظور می‌توان اثبات کرد که حجم تعهدات دولت آتی از محل فروش اوراق بدهی، نسبت به ارقام تسویه شده در دولت سیزدهم کمتر است و این موضوع مطلب منتشر شده در روز گذشته مبنی بر اینکه «بدهی‌های خلق شده در دولت سیزدهم بسیار بزرگ است» را رد می‌کند.

علاوه بر این، در مطلبی که دیروز در شبکه‌های اجتماعی منتشر شد، عدد بدهی (بدهی ۸۷۰ هزار میلیارد تومانی دولت سیزدهم از محل انتشار اوراق) به اشتباه با اوراق مشارکت شهرداری‌ها جمع شده در حالی که تعهدات دولت صرفا رقم ۷۷۵ هزار میلیارد تومان است که در سال‌های آتی برای بازپرداخت اوراق منتشر شده در دولت سیزدهم تسویه خواهد شد. البته ۹۵ هزار میلیارد تومان دیگر نیز مانده تعهداتی است که تا پایان سال ۱۴۰۴ باید به دلیل انتشار اوراق توسط دولت دوازدهم بازپرداخت شود.  

اما در نهایت باید به این نکته اشاره کرد که توسعه بازار اوراق بدهی یکی از ارکان مهم تامین مالی اقتصاد است. دولت‌ها شیوه‌های مختلفی برای تامین مالی بودجه عمومی خود دارند. در دولت سیزدهم تلاش شد علی‌رغم مسیر گذشته که تامین مالی برای جبران کسری بودجه از محل تنخواه بانک مرکزی صورت می‌گرفت، اولا با افزایش منابع پایدار بودجه نیاز به استفاده از سایر منابع را کاهش دهد و ثانیا با انضباط بخشی و استفاده از بازار اوراق بدهی، خلق بدهی در دولت را منضبط و شفاف کند.

همانطور که بار‌ها مورد تاکید کارشناسان و مسئولین دولت سیزدهم قرار گرفته است، استفاده از اوراق مالی برای تامین مالی بودجه، به مراتب بهتر از استقراض از شبکه بانکی و بانک مرکزی است؛ زیرا در این شیوه بازپرداخت اصل و سود بدهی دولت مشخص و تضمین شده است در حالی که مانده بدهی دولت به شبکه بانکی در شیوه‌های متداول گذشته عمدتا بدون بازپرداخت رها می‌شد.  

اما با پیشنهاد دولت سیزدهم و نمایندگان مجلس احکام مهمی در برنامه هفتم توسعه قرار گرفت تا بدهی دولت به شبکه بانکی و سایر اجزا به اوراق مالی تبدیل شده تا در کنار شفافیت، ضمانت وصول آنها نیز میسر شود؛ بنابراین توسعه بازار اوراق مالی و در مجموع بازار بدهی‌ها، یکی از شیوه‌های تامین مالی اقتصاد (چه برای بخش دولتی و چه سایر ارکان اقتصادی) است که در صورت رعایت چارچوب‌ها و همچنین لحاظ ریسک‌های خلق بدهی (از جمله توجه به نرخ بهره)، می‌تواند منافع زیادی برای اقتصاد ایران داشته باشد. این موضوع در برنامه هفتم توسعه نیز مورد توجه قرار گرفته است و براساس بند ب ماده ۱۰ قانون برنامه هفتم توسعه، دولت مکلف است سالانه تا سقف ۵۰ هزار میلیارد تومان از بدهی‌های غیراوراقی خود را به اوراق تبدیل کند.

براین اساس، به رسانه‌های هم سو با دولت چهاردهم پیشنهاد می‌کنیم بجای ایجاد جو منفی از توسعه بازار بدهی، دست دولت آینده را در استفاده بهینه و منضبط از این بازار کوتاه نکنند چرا که انتشار و تسویه اوراق مالی یک اصل بدیهی در تمام کشور‌های دنیا است. هر دولتی برای بازپرداخت اوراق قبلی و همچنین تامین بخشی از هزینه‌های بودجه، اوراق جدید منتشر می‌کند.

 مهم این است که اولا بازار اوراق متناسب با شرایط موجود در اقتصاد توسعه پیدا کند و ثانیا منابع حاصله در مخارج عمرانی و توسعه‌ای صرف شود تا علاوه بر ایجاد ارزش افزوده، دولت‌های بعدی بتوانند با منابع حاصل از آن پروژه‌ها به بازپرداخت اوراق قبلی اقدام کنند.

متاسفانه در سال‌های پیش از تشکیل دولت سیزدهم، عمده منابع حاصل از انتشار اوراق بدهی صرف پرداخت حقوق و دستمزد می‌شد، اما تمام تلاش دولت سیزدهم این بود که با افزایش سهم بودجه عمرانی در هزینه‌ها، روال مذکور را متوقف کند؛ امید است این مسیر در آینده نیز ادامه پیدا کند.